|
宅基地流转法律问题研究
四川力发律师事务所 唐法广
事关民生的法律制度，应该体现与时俱进的精神，应该推动、促进发展，当变则变。在统筹城乡发展、建设全面小康社会的新形势下，改革不合理的宅基地流转制度是必然趋势。
现行宅基地流转制度不合理
基本法律禁止宅基地流转。《土地管理法》第62条规定：“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”允许农村房屋进行买卖出租等形式的流转。但是该法第63条规定：“ 农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。”《物权法》第153条规定：“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定。”房屋买卖无法剥离其所依附的土地，基本法律对宅基地使用权转让持禁止态度，致使不禁止农村房屋买卖的法律规定成为一纸空文。
政策规章允许宅基地流转在特定的农村集体组织内部进行。 国务院办公厅1999 年发布的《关于加强土地转让管理严禁土地炒卖的通知》第2条第2款规定“农村的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民在农民集体土地建住宅，有关部门不得违法为建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证”，2004 年11 月国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》规定“严禁城镇居民在农村购置宅基地，严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用证”。上述政策以“不排斥”、“言外之意”形式的表述，给宅基地在特定集体经济组织内部流转留下了合法的空间。由建设部颁布，自2008年7月1日起施行的《房屋登记办法》则对这一有限流转制度作了正面的肯定，并且首次使得农村房屋可以获得产权登记。该办法第87条规定：“申请农村村民住房所有权转移登记，受让人不属于房屋所在地农村集体经济组织成员的，除法律、法规另有规定外，房屋登记机构应当不予办理。”
宅基地所有权属于农民集体，其上的房屋所有权完全属于农民。限制宅基地使用权转让的直接效果，就是限制农民自有房屋的转让。按照社会普遍的所有权观念，农民对自己的房屋享有所有权，自然也有权决定是否出售房屋以及出售给谁。就民法的平等原则而言，农村宅基地使用权作为民事权利的一种，也应毫无保留地贯彻平等原则，既然对城镇居民的房屋转让不予限制或禁止，为何又要限制农民对其房屋的转让呢？我们必须清醒地认识到，任何房屋都是与宅基地使用权联系在一起的，任何住房的转让都会发生宅基地使用权人的变更。既然允许城市宅基地使用权主体发生变更，为何又要对农村宅基地使用权主体的更换作出限制呢？
限制农村土地流转固然考量到了保障农民生存权益的稳定政策，其目的在于保护农民权益，但是当事人是自身利益的最佳判断者。立法者应当相信农民对于自己的利益是有判断能力的，在转让宅基地时，他们会考虑到各种潜在的风险并权衡利弊。事实上，这种制度虽然从保护农民的利益出发而得到的却是限制农民权利、损害农民利益的效果。再好的保障也不可能尽善尽美，所谓“居者有其房”，并非一定要拥有产权。解决农民居住问题，并非只有保留宅基地使用权这一途径，即使农民在转让宅基地使用权时失去房屋所有权和土地使用权，他们也可以和城镇居民一样，通过租赁、借用等方式解决住房问题，担心大量农民会因此而成为居无定所的流民是没有必要的。
厉以宁认为，当前发展农村经济的瓶颈是农村金融服务严重滞后，而制约农村金融发展的是现行农村产权制度，尤其是农村宅基地管理制度，宅基地不能流转、不能抵押，不利于农民致富和农村经济发展，不利于农村剩余劳动力的转移，严重阻碍了城镇化进程。
农村宅基地自由流转的可行性
随着我国市场经济体制的建立和不断完善，在城市化、工业化不断推进，农民进城打工定居的增多，农村加快中心村、镇建设的新形势下，据以限制宅基地流转的客观情况已经发生重大改变。 农村居民生存保障条件大幅改善，非农收入占据大量比重，农民收入出现结构性的变化，社会保障覆盖面不断增加，农民对土地、农村的依附越来越少。
农村宅基地使用权流转在城乡统筹发展试验市重庆和成都和其他地区的各种探索实践表明，大力引导和推动农民宅基地的转让不太可能形成太大风险，理由是：
第一，宅基地的转让主要在有条件转让的农民中发生，宅基地拥有者会自行规避风险。许多农民事实上已进城居住、就业，其在农村的住宅早已不再居住，如果国家允许和鼓励转让，这部分农民就会兑现宅基地的收益。或许这一示范还会影响到农村的邻居，但后者不太可能在没有另外的去处的情况下将自己的宅基地转让――农民有这样的理性。
第二，能够因转让宅基地而产生较大收益的，主要在城市郊区。这些地方经济社会发展的整体水平比较高，城市化的推进不仅提升了土地的价值，也为这些地方的农民带来了较多就业机会。在真正容易产生风险的偏远农村，基本上不存在宅基地转让的市场需求，也就是说，宅基地管理制度的改革完全可以从有条件的城市郊区开始并逐步推进，从而规避可能出现的风险。
来自进行农房宅基地抵押贷款试验较早的乐清市数据显示，截至2008年6月末，乐清农村合作银行已为5287户农民提供集体土地上的自建房抵押贷款，贷款余额达13.15亿元。截至2月末，贷款不良率仅为0.96%，比该行整体贷款不良率还低0.12个百分点。这表明以宅基地进行融资担保，金融风险极低。
农村宅基地使用权自由流转的实现途径
近年来，专家学者和社会有关方面对宅基地流转问题进行了大量的研究探讨和实验，试图从现行法律政策框架内走出一条路子，结果都没如意。原因在于现行法律政策明确限制，没有回旋空间。因此，要实现宅基地自由流转，不得不在修法上做文章。
一是赋予国有土地和集体土地同等的法律地位，破解宅基地流转瓶颈。现行土地征用制度，导致国有土地不断增多，集体土地不断减少，没有止境的征用，终会冲撞耕地红线。在法律地位同等的情况下，保障所有权永远不变，保证集体土地总量的稳定，尊重并维护集体土地的所有者的处分权益。法律禁止土地买卖，但是土地不论是国有还是集体所有，其用益权都应平等赋予，不得厚此薄彼。宅基地使用权不论是流转到本集体经济组织内部，还是流转到本集体经济组织外部，集体经济组织的所有权地位不发生改变。
二是强化城乡规划立法、执法，以规划统领城乡土地，促进宅基地向场镇、集镇集中，实现价值最大化。国务院在1999年下发的《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》中就要求：“农村居民点要严格控制规模和范围，新建房屋要按照规划审批用地，逐步向中心村和小城镇集中。”十七届三中全会将统筹城乡放到了推进农村改革发展中的一个非常重要和核心的位置，在这样的背景下，这个集中必然加快。要按照“五个统筹”的要求，通过统一的城乡规划，切实做好各种土地利用类型的规划。哪些是耕地，哪些是非农建设用地，哪里是居民集中居住区域，由既有的规划说了算，而不是不确定的征用说了算。通过政府扶助，土地置换等方式，引导农村居民向规划区集中，形成人口集中、功能配套的中心村和小城镇，宅基地使用价值必然得到大幅提高，从而实现可衡量的融资价值。通过城乡统筹发展，促进土地向涉农产业集中，人口向中小城镇集中，工业向经济园区集中。农村居民身份没变，土地权属没变，但是城乡已经一体，这正是我们理想中的社会主义新农村。 |
