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内容提要：农民自建房安全监管出现真空，法律层面缺乏干预，司法实践中，自建房房主和包工者面临高风险。建议农民自建房不论高层、低层，一律受法律调整；农民自建房施工必须强调资质；将农民自建房的施工者纳入《工伤保险条例》统筹范围；拓宽面向农民自建房的保险项目。全文共2600余字。
关键词：农民自建房 施工安全 机制对策
在当前经济社会高速发展、城乡一体化快速推进、新农村建设项目支持政策拉动的新形势下，广大城乡居民对于其居所条件的改善有着强烈的愿望和广泛的现实需求。在“5.12”地震灾区，这样的愿望和需求更是强烈和普遍，80%以上的农村居民户和城镇居民自建户在着手住房的修建或改造维修。以地震灾区广元为例，全市因地震受灾损毁房屋农户共计486650户，需重建农房20.5万户，没有列入重建户而自主建房的也有近10万户。而承担如此巨量惊人建设任务的施工人员大都是房主自找的工匠，所建成的属典型的无图纸施工、无资质施工、无资格上岗的“三无工程”。监管缺位、安全质量意识淡漠导致建房过程中，房屋坍塌、人员伤亡等事故时有发生，施工及建筑的安全问题、伤亡人员的赔偿问题异常严峻。
农民自建房安全管理存在的问题
缺乏规划审批。建房中既不进行地质勘测、履行规划报建手续，也没有施工图纸按图施工，房屋的结构布局全凭房主的愿望和施工人员的经验。
由低层向高层发展。农民自建房土木结构越来越少，砖混结构越来越多；平层、底层修建越来越少，多层修建越来越多。
施工人员缺乏专业资质。自建房的承建者几乎没有专业的建筑公司参与，通常是一人作包头揽下活，再由包头雇请人，其中还有建房者家庭成员和亲戚帮工参与。包头虽然有的有从业经验，但无资质，雇请的少部分有在外打工形成的从业经验。在开挖地基、砌筑墙体、安装预制楼板、拌制混凝土、防水层施工、安装拆卸模板、搭拆脚手架等重要工序上存在严重的安全、质量隐患。
施工过程中缺乏安全保障措施。建房过程中，因没有相应的技术、安全规范或标准，导致无任何安全保障措施就开工建设的现象比比皆是。诸如没有安全外架或者采用竹竿的安全系数小的外架、施工人员不戴安全帽、施工人员不穿防滑鞋、施工人员未投保人身意外伤害保险等。由于各种安全保障措施不到位，在施工过程中极容易造成施工人员受伤、建房者受伤、第三人受伤或者其他财产受损。
安全监管出现真空。行政管理部门在自建房市场缺乏必要的管理，在施工者没有注册登记，没有建筑资质，没有受过技术培训，缺乏安全生产条件，安全生产意识淡薄的情况下，主管部门理应主动出击，采取有效措施予以整治、规范，但是通常在事故发生以后才有他们的出现。
此外，不经质量检测即入住和使用，也是普遍现象。
现有法律规范对自建房建设的干预特点
规范农民自建房的法规偏少。在法律层级干预农民自建房的只有《建筑法》在其中一条提到；在法规层级干预的仅有《村庄和集镇规划建设管理条例》（国务院第三次常务会议1993年5月7日通过）、《四川省村镇规划建设管理条例》（四川省第八届人民代表大会常务委员会第六次会议１９９３年１２月１５日通过）；此外在行政规章层级，2004年建设部发布了《关于加强村镇建设工程质量安全管理的若干意见》。安全事故发生后涉及对于当事人纠纷处理的法律依据只有最高人民法院的司法解释《关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》。
现有法律、法规对农民自建房的调整力度薄弱。《建筑法》在第83条提到了农民自建房，“抢险救灾及其他临时性房屋建筑和农民自建低层住宅的建筑活动，不适用本法。”这样的条款所表达的意涵是：农民自建房基本可以不管。有了这样的精神，两个法规和一个规章只对农民自建高层建筑进行了干预。对于底层建筑施工，仅仅提出了要“有相应的技术人员或技术工匠指导”。
司法实践中，自建房房主和包工者面临高风险。按照最高人民法院《关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》的规定，在出现施工人员伤亡和他人伤亡的，房主和包工者都要连带承担责任；如果施工人员全由房主雇请，则适用雇用关系，由房主独立承担赔偿责任。一旦出现伤残或死亡赔偿，房主“血本无归”，几方失和交恶，修房由好事变成坏事。
综上所述，现有法律法规的“低调”甚至“不作为”，不利于农村建筑市场的治理和规范；非法施工的情况不及时加以制止和引导，不利于农村社会的和谐与稳定。
农民自建房保障机制的法律设计
农民自建房不论高层、低层，一律受法律调整。任何施工都可能出现安全和质量问题，低层建房并不意味着安全隐患和质量问题不会出现。法律调整所有建房行为，既是严肃执行规划、土地法律的需要，又是确保安全和质量的需要。
农民自建房施工必须强调资质。包工者必须要有类似建筑公司那样的专业资质和营业执照，施工人员中的技术人员必须要有从业资质和上岗证。参照个体工商户的管理模式，允许符合一定条件的个人申办资质和营业执照，承揽低层建筑，个人对施工中出现的人身财产损失承担无限责任。房主仅在把房屋交给没有资质者承建的情况下承担责任。
将农民自建房的施工者纳入《工伤保险条例》统筹范围。根据《工伤保险条例》第二条规定：中华人民共和国境内的各类企业、有雇工的个体工商户（以下称用人单位）应当依照本条例规定参加工伤保险，为本单位全部职工或者雇工（以下称职工）缴纳工伤保险费。由此可见，在法规层面已无障碍，关键是省、自治区、直辖市人民政府要针对有雇工的个体工商户制定“参加工伤保险的具体步骤和实施办法”。要明确个体工商户也可从事建筑施工业。
拓宽面向农民自建房的保险项目。开发因建房引起的财产、人身损害险种，提高赔付额度。象缴纳“交强险“那样，在承建者不能缴纳足额的安全和质量保证金的情况下，必须购买充足的保险。
政策层面的支持设计
政府相关职能部门在农村劳动力转移培训方面，将培训各建筑工种，开展技术等级和上岗操作考试取证等纳入重要目标任务；在工商、社团登记工作中引导村镇建筑公司、建筑工商户和行业协会的发展；在机构设置方面，相关的规划建设、质量、安全监管部门的职能必须有效延伸到乡村，监管必须到位；在农村社会保障体系建设中，进一步增加财政扶持力度，确保各种保险的全覆盖。
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